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1968年日本政府出臺了“新都市規(guī)劃法”,將城市用地劃分為“城市化區(qū)域”及“城市化調(diào)整(預(yù)備)區(qū)域”,對城市化區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用耕地征收與建筑用地相同稅金。為此,在日本的農(nóng)業(yè)研究領(lǐng)域圍繞都市農(nóng)業(yè)的概念、位置、存在的意義等展開了激烈的討論。特別是針對三大都市圈內(nèi)特定城市的城市化區(qū)域內(nèi)農(nóng)耕地土地稅率問題的攻防,不僅限于都市農(nóng)業(yè)的理論,在政策論、運(yùn)動論層面也要求都市農(nóng)業(yè)的位置和存在的意義明確化,因此這個時期的都市農(nóng)業(yè)研究帶有很濃厚的政策色彩。
作為經(jīng)濟(jì)高度增長的代價(jià)，環(huán)境破壞、公害問題嚴(yán)峻，都市農(nóng)業(yè)被重新認(rèn)識，特別是日本加入WTO以后，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加,基因重組、農(nóng)藥殘留等農(nóng)產(chǎn)品安全問題受到越來越廣泛的關(guān)注。1999年出臺的“食料•農(nóng)業(yè)•農(nóng)村基本法”中首次記述了都市農(nóng)業(yè)的重要性,對都市農(nóng)業(yè)看法發(fā)生了很大的變化,不僅僅局限于糧食生產(chǎn)功能,環(huán)境改良等其他多方面的功能也受到了肯定和推崇。
縱覽近年我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,特別是東部沿海大城市的發(fā)展,與日本有著類似的城市化發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性,了解日本都市農(nóng)業(yè)發(fā)展過程、理論及政策特征,學(xué)習(xí)其發(fā)展過程中成功失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對我國現(xiàn)階段都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著十分重要的借鑒意義。
1、日本都市農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程及新動向
二戰(zhàn)后日本都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了以下三個時期,即戰(zhàn)后城市經(jīng)濟(jì)高速成長,都市農(nóng)業(yè)形成段(20世紀(jì)40年代中期-60年代中期);都市農(nóng)業(yè)發(fā)展后退期(20世紀(jì)60年代中期-1980年前后),城市周邊“農(nóng)業(yè)不要政策”占主導(dǎo)地位,城市化區(qū)域內(nèi)農(nóng)耕地與建筑用地實(shí)行同等納稅;都市農(nóng)業(yè)多功能評價(jià)階段(1980年至今),農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口急增引發(fā)各種矛盾,都市農(nóng)業(yè)作為市民提供新鮮且安全的農(nóng)產(chǎn)品、加強(qiáng)城市與農(nóng)村交流的基地而從新受到人們關(guān)注。以這三個時期為分水嶺,整理日本都市農(nóng)業(yè)研究和其背景。
1. 1 日本都市農(nóng)業(yè)形成期
20世紀(jì)50年代中期,日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速成長時期,政府連續(xù)頒布了“新長期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃(1957年)”、“全國綜合開發(fā)計(jì)劃(1962年)”著重發(fā)展重工業(yè)和大型產(chǎn)業(yè),其促成日本經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時大量農(nóng)村人口流入城市,產(chǎn)業(yè)積累迅速增長,城市化進(jìn)展急劇而且無秩序。城市街區(qū)土地利用計(jì)劃失控,地方上重化工企業(yè)的建造計(jì)劃與農(nóng)業(yè)開發(fā)計(jì)劃產(chǎn)生矛盾,農(nóng)業(yè)用地不斷被挪用。另一方面,農(nóng)業(yè)與工業(yè)生產(chǎn)之間的收入差距不斷拉大,農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨困境。因此, 1961年日本政府出臺了“農(nóng)業(yè)基本法”,確定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方針,鼓勵城市近郊農(nóng)業(yè)由水稻生產(chǎn)向果蔬、園藝等勞動密集型作物栽培轉(zhuǎn)型。此外,該農(nóng)業(yè)法確立了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用許可基準(zhǔn)以及土地利用計(jì)劃制度。由此都市農(nóng)業(yè)作為區(qū)別于其他大型產(chǎn)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式出現(xiàn),這個時期,都市近郊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是城市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的主要來源。
1. 2 都市農(nóng)業(yè)衰退期
20世紀(jì)60-80年代日本城市化進(jìn)程加劇,政府的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向側(cè)重于糧食(水稻)增產(chǎn)和農(nóng)副食品供給•流通體制的改革。最具有代表性的改革是1966年出臺的“蔬菜生產(chǎn)收購安定法”和1971年頒布的“批發(fā)市場法”,推進(jìn)了偏遠(yuǎn)農(nóng)村的大規(guī)模園藝產(chǎn)品生產(chǎn)基地的建設(shè),在日本國內(nèi)形成了園藝產(chǎn)品廣域流通體制和城市消費(fèi)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地遠(yuǎn)程化體系,然而一直承擔(dān)城市農(nóng)場品供給功能的郊區(qū)農(nóng)業(yè)以及小規(guī)模產(chǎn)地被忽視。與此同時, 1968年出臺的“都市規(guī)劃法”把城市及周邊地區(qū)的農(nóng)地劃分為城市化區(qū)域(已經(jīng)城市化的區(qū)域和10年以內(nèi)優(yōu)先規(guī)劃的城市化區(qū)域)和城市化調(diào)整區(qū)域(城市化抑制區(qū)域),在全國范圍內(nèi)尤其是三大都市圈內(nèi)推行了劃線工作,大片的農(nóng)地被劃入城市化區(qū)域內(nèi),之后成為與建筑用地同等課稅的對象,都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展陷入窘境。之后農(nóng)業(yè)方面雖然出臺了農(nóng)業(yè)振興地域整備法,但是其內(nèi)容很不完善,直到1991年的“改正生產(chǎn)綠地法”出臺以前的20年期間,政府與市郊農(nóng)戶之間紛爭不斷。
由于都市農(nóng)業(yè)一直無法擺脫被排除在農(nóng)業(yè)政策對象以外的命運(yùn),因此圍繞主張都市農(nóng)業(yè)的重要性的研究成為這段時期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究的主體。南清彥等[4]指出在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地遠(yuǎn)程化過程中,緊鄰消費(fèi)地的都市農(nóng)業(yè),為城市園藝產(chǎn)品價(jià)格和供求安定做出了貢獻(xiàn)。神戶賀壽朗[5]評價(jià)了都市農(nóng)業(yè)的多功能性,提出政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)綠地地租,保護(hù)都市農(nóng)業(yè)。此外,橋本卓爾提出把三大都市圈經(jīng)營都市農(nóng)業(yè)的農(nóng)民分層的論調(diào)以及川島利雄的都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營等研究都很具代表性[4]。
1. 3 都市農(nóng)業(yè)多功能性認(rèn)識期
20世紀(jì)80年代中后期都市農(nóng)業(yè)開始逐漸受到廣泛的關(guān)注,其契機(jī)是由于經(jīng)濟(jì)高度增長而引起了環(huán)境破壞與公害問題,人們開始反省這種大量生產(chǎn)大量消費(fèi)的弊端。另外日美貿(mào)易順差增大, 1985年兩國簽署了“廣場協(xié)議”,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開始松口,逐漸走向自由化,美國大量的農(nóng)產(chǎn)品涌入日本,給國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了巨大的競爭壓力。于是都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展逐漸成為都市規(guī)劃的一部分,都市農(nóng)業(yè)的研究也是圍繞著都市農(nóng)業(yè)保全以及城市農(nóng)村交流而展開。重富健一[6]在整理了都市農(nóng)業(yè)多功能性基礎(chǔ)之上,闡述農(nóng)戶與市民交流的必要性。橋本卓爾[7]則從市民參加型農(nóng)業(yè)對保護(hù)都市農(nóng)業(yè)的作用出發(fā)闡述農(nóng)戶和市民交流和聯(lián)手是十分重要的。后藤光藏[8]通過大量實(shí)證分析考察了日本的城市居民對都市農(nóng)地的利用情況和都市農(nóng)地的保全。1991年“新綠地法”出臺,明確地記載了國家和地方公共團(tuán)體必須適時、正確謀求保全城市農(nóng)用地、努力營造良好都市環(huán)境的責(zé)任;統(tǒng)合了舊法規(guī)定的關(guān)于第一種生產(chǎn)綠地地區(qū)和第二種生產(chǎn)綠地的規(guī)劃,把生產(chǎn)綠地統(tǒng)一為一體;改成后生產(chǎn)綠地的所有者可以關(guān)于生產(chǎn)綠地適正的管理向市町村長獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策,并可以尋求關(guān)于土地交換斡旋的援助;生產(chǎn)綠地的指定期間延長為30年。此后,日本政府又制定了“食料•農(nóng)業(yè)•農(nóng)村基本法”,此法由“確保食品的安全供給”、“農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)多功能作用的發(fā)揮”以及“農(nóng)村振興”4個框架組成。以次為契機(jī),都市農(nóng)業(yè)的振興方針政策在全國各個自治體也得到確認(rèn),都市農(nóng)業(yè)的位置發(fā)生了巨大的變化,在日本國民對農(nóng)業(yè)的關(guān)心正逐步提高,農(nóng)戶和市民聯(lián)手支撐著都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
1. 4 都市農(nóng)業(yè)新動態(tài)
綜上所述,與政府的政策相呼應(yīng),日本國民的意識和需求也發(fā)生了很大的變化。對環(huán)境問題的關(guān)心度提高,對農(nóng)產(chǎn)品•食品的安全性要求提高;觀光農(nóng)業(yè)、都市與農(nóng)村交流的需求增大是日本都市農(nóng)業(yè)今后發(fā)展的方向。日本與我國同樣具備農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模零散的東方農(nóng)業(yè)的特性,了解、研究日本都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展史,考察其理論與政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對我國現(xiàn)階段的都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著十分重要的借鑒意義。
2、日本現(xiàn)代都市存在的問題與都市農(nóng)業(yè)的社會經(jīng)濟(jì)效益
2. 1 城市糧食(食品)問題和都市農(nóng)業(yè)
都市農(nóng)業(yè)專家橋本卓爾先生指出,糧食問題也是分析都市問題的關(guān)鍵所在,并從以下3個方面分析了現(xiàn)代大都市中,食品的生產(chǎn)•流通•消費(fèi)存在的問題以及這些問題給城市居民生活帶來的影響。(1)由于社會分工、地域間分工體制的形成使城市與農(nóng)村分離,大都市糧食的供給地由城市近郊轉(zhuǎn)向其他城市的偏遠(yuǎn)農(nóng)村,伴隨國際貿(mào)易自由化,這種依賴進(jìn)而由國內(nèi)農(nóng)村轉(zhuǎn)向依靠由國際分工形成的國外進(jìn)口生產(chǎn)基地。由此必然導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的規(guī)�；约按笈苛魍ǖ男纬膳c發(fā)展,并這種依性越來越強(qiáng)。糧食的生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間被像加工•流通市場這樣厚厚的屏蔽所遮擋,資本的介入和支配成為必然。其結(jié)果是城市居民離農(nóng)業(yè)•農(nóng)村•農(nóng)民的距離越來越遠(yuǎn),面對的只是以商品形式出現(xiàn)的農(nóng)畜牧產(chǎn)品(食品)。(2)城市消費(fèi)所需農(nóng)產(chǎn)品對外部的依賴越強(qiáng),圍繞確保食品供給的安定,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成、農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)•安全性等產(chǎn)生的問題越多,飲食貧困化現(xiàn)象越激化。(3)傳統(tǒng)飲食文化,飲食習(xí)慣逐漸消失,城市居民飲食生活扭曲,以進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品為原料,加入大量添加劑的加工食品,外出就餐成為城市居民飲食的主流,從而導(dǎo)致城市居民肉體育精神的承受能力下降,特別是對兒童身心健康造成很大影響[7]。
2. 2 城市環(huán)境問題和都市農(nóng)業(yè)
伴隨城市化進(jìn)程和都市農(nóng)業(yè)的衰退,城市環(huán)境產(chǎn)生了很大的變化。
(1)自然、農(nóng)業(yè)從城市中消失和退行。
(2)城市居民自然觀后退、城市景觀呆板。首先是伴隨自然的消失和退行,城里人精神和肉體上的荒廢在加速。其次,自然的消失和退行破壞了城市景觀,使城市的季節(jié)感、自然感、生命感減退。
(3)農(nóng)業(yè)被排除在城市之外,自然消失的同時,農(nóng)地•農(nóng)業(yè)所特有的環(huán)境保全•防災(zāi)功能降低,使都市成為“熱都”和對待災(zāi)害•危險(xiǎn)脆弱的地域(表2)。
(4)城市以及周邊地區(qū)的農(nóng)地•農(nóng)業(yè)的消失阻礙了都市廢棄物的再利用,使得城市中的物質(zhì)循環(huán)變得更加困難。
2. 3 都市再生和都市農(nóng)業(yè)
綜上所述,農(nóng)業(yè)被趕出城市的結(jié)果,可以說是城市居民的生命•生活的根基———食品和環(huán)境兩大部分都出現(xiàn)了深刻的問題,從根本上體現(xiàn)了沒有農(nóng)業(yè)的城市是危險(xiǎn)性的。伴隨著城市問題的深刻化,市民飲食生活的安全性、舒適性、保健性無法得到保障,城市成了人們不想住、很難留的場所,不得不在城市周圍的衛(wèi)星城市或是其他區(qū)域重新尋找新的居住地,使原有的城市中心出現(xiàn)了空洞化問題。于是都市居民與城市地方自治體自發(fā)的行動起來,深刻反省都市擴(kuò)張問題的嚴(yán)重性、尋求城市與農(nóng)村的融合,工業(yè)與農(nóng)業(yè)及自然的共生。自然保護(hù)、農(nóng)地及農(nóng)業(yè)的保全運(yùn)動在城市居民和地方政府間悄然興起。隨后,都市農(nóng)業(yè)的保全規(guī)劃、都市和農(nóng)村共生的都市計(jì)劃及政策等相繼由政府部門出臺。
3、日本都市農(nóng)業(yè)對我國都市農(nóng)業(yè)的啟示
通過上述對日本都市農(nóng)業(yè)的理論與政策的考察與分析,提出今后對我國都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)建議。
3. 1 確保都市農(nóng)業(yè)用地
在今后我國城市化進(jìn)程中,把握農(nóng)業(yè)用地與城市建設(shè)用地同生共存的原則十分必要,這不僅僅是為了保全都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展,更是都市再生的重要課題。
3. 2 完善制度
今后城市規(guī)劃的制定與推行過程中要重視農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的作用,充分發(fā)揮政府政策資源引導(dǎo)作用,把都市農(nóng)業(yè)列入城市規(guī)劃、土地利用計(jì)劃當(dāng)中。都市農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中注重構(gòu)建高度利用地區(qū)資源的可持續(xù)發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念,將每個地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)活動要與該地區(qū)的社會緊密聯(lián)系協(xié)作,著眼于和諧發(fā)展。
3. 3 轉(zhuǎn)變觀念
以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)理念經(jīng)營都市農(nóng)業(yè)為確保都市農(nóng)業(yè)能夠穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展下去,依靠都市農(nóng)業(yè)靠近城市的特征,利用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備,發(fā)展高科技外向型高附加值的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。特別是加強(qiáng)高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,全面推廣高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式與農(nóng)業(yè)技術(shù),推廣農(nóng)作物多樣化種植技術(shù),農(nóng)村河流綜合治理技術(shù),農(nóng)業(yè)廢棄物的資源再生技術(shù),環(huán)境污染的綜合治理技術(shù)等。同時必須加強(qiáng)宣傳工作,通過媒體宣傳都市農(nóng)業(yè)重要性和必要性,以引起對都市農(nóng)業(yè)的更廣泛的關(guān)注,真正處理好經(jīng)濟(jì)效益與社會生態(tài)效益的關(guān)系。
3. 4 發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢
創(chuàng)建區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的多元流通體制,加大當(dāng)?shù)貎?yōu)勢以及特有農(nóng)產(chǎn)品的集散能力,確保都市農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)的發(fā)展。首先要研究不同城市地區(qū)的都市農(nóng)業(yè)對該地區(qū)的調(diào)節(jié)作用機(jī)理及其調(diào)控途徑,其次是分析探索不同城市地區(qū)的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的差異性和高效性。
3. 5 轉(zhuǎn)變觀念
注重發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)的多功能性作用充分發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)和農(nóng)地對環(huán)境的貢獻(xiàn)價(jià)值,確立城市農(nóng)村交流體系,完善農(nóng)家樂等觀光農(nóng)業(yè)的經(jīng)營模式。
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